增强财政职能以优化投资路径

投资扮演着促进经济增长的关键角色，也是优化供给结构和改善人民生活的重要力量。自十八大以来，习近平总书记带领的团队坚持以人民为中心的发展理念，深化对经济发展规律的理解，强调投资在经济中的关键性。除了加大对基础设施建设的投入，他们还不断增加对教育、社会保障和就业等领域的资金，用以促进物质和人力资本的协调发展。习近平总书记强调：“我们要立足扩大内需，坚持将惠民生与促进消费、投资于物和人结合起来。”财政作为治理的根基，必须更有效地发挥其职能，以促进物和人的投资结合，稳定宏观经济并助力高质量的发展。

促进物质与人力资本的协调积累

在过去的十年中，财政的角色不断深化，资源配置、收入分配和宏观调控等方面的职能日益增强，这为我国经济社会的发展提供了坚实的基础，提升了全社会的人力资本。

在基础设施建设方面取得了显著成效。支持传统基础设施的更新，尤其是在“十三五”期间，各级财政投入达7.5万亿元，推动交通运输领域的固定资产投资突破16万亿元。“十四五”期间，预算内投资设定为3.33万亿元，用于水利和交通等基础设施。此外，新型基础设施的财政投入也在不断增加，2023至2024年，地方政府专项债券的新增规模总计达到776.04亿元，并且2024年12月将云计算与数据中心纳入专项债券，以支持相关建设。财政也设立了工业转型升级专项资金和新兴产业创业投资引导基金，以支持制造业的高端、智能和绿色发展。与此同时，进一步促进科技自立自强，深化科研经费管理改革，计划逐步增加到2025年达到12062亿元的科技支出。

民生保障的体系也在不断加强。健全多层次社会保障体系，实现统一的城乡居民基本养老保险制度，全国城乡居民基础养老金的最低标准从2014年的70元提升至2026年的163元。财政投入就业补助资金的力度不断加大，确保了就业形势的总体稳定，并积极支持高质量的人口发展。围绕教育、住房、医疗等关键支出设立了7项个人所得税专项附加扣除，有效缓解了家庭负担。同时，2012年至2025年的教育、卫生与社会保障和就业支出，总计从41072.73亿元上升至109279亿元，占全国一般公共预算的比例从32.61%提升至38.02%。为了刺激居民消费的潜力，2024年和2025年分别投入1500亿元和3000亿元的超长期特别国债，支持消费品以旧换新，进一步促进消费水平的提升。

投资于人应更加受到重视

无论是“十五五”还是更长远的未来，“投资于人”的重要性都在凸显。结合社会主要矛盾的变化和中国特色现代化的需求，加大财政投入力度以支持改善民生和人力资本的积累，是财政为经济社会高质量发展服务的必然要求。

社会矛盾的变化意味着财政资源配置需要优化。随着改革开放和社会主义现代化的推进，当前我国的主要社会矛盾是人民日益增长的物质文化需求与不够发达的社会生产之间的矛盾。早期的财政重点在于投资物质基础以促进工业化和基础设施建设，而如今，“美好生活”的概念不仅包含基础需求的满足，也包括对生活品质的追求，对教育、医疗和就业的新期待日益迫切。随着基础设施投资回报的降低，单纯依靠物质资本的投资已不再可持续。因此，财政资源配置需要从侧重投资物向投资于人和物之间的紧密结合转变，以更好地满足人民对美好生活的要求，解决发展不平衡的问题。

为适应中国式现代化，财政工作应以人民为中心。与西方以资本为中心的现代化不同，中国式现代化注重人的全面发展，面临着庞大的人口基数，需要加大对人力资本的投入，持续改善教育、医疗和技能培训等公共服务，促进人口红利向人才红利的转变。共同富裕是中国式现代化的一大特征，要求财政聚焦民生弱项，稳步推进基本公共服务的均等化，减少区域、城乡和群体间的差距，确保现代化建设成果惠及全体人民。同时，促进物质文明与精神文明的协调发展，不仅要支持基础设施建设，也要强化文化等公共服务的供给，提升人民的物质和精神生活水平。此外，财政在生态文明建设方面也需优化资源配置，推动产业向绿色转型与升级，推动形成绿色的生活方式与消费模式。走和平发展道路的现代化，要求财政通过物质资本投资提升综合实力，同时通过人力资本投资培养高素质的国际人才，助力更好地参与全球治理。

把握原则，找到路径，促进投资于物和人紧密结合

推进物质资本与人力资本投资的结合，必须考虑当前发展阶段和财政紧张的实际情况。明确基本原则并聚焦政策着力点，提升财政资源的配置效率和资金的使用效益，优化两种资本的结构。

坚持“尽力而为，量力而行”原则。做到“尽力而为”，意味着财政要积极作为，关注民生，落实以人民为中心的发展理念，解决人民最关心的就业、教育、医疗等问题。要“量力而行”，则需根据实际情况合理安排经济发展与民生改善的关系。习近平总书记指出：“经济发展和社会保障是相辅相成的。”当前，局部地区的财政状况仍然紧平衡，因此，在改善民生与加大人力资本投入时，必须科学把握推进节奏，确保投资规模与财政承受能力相匹配，促进可持续发展。

强调投资于人，并不意味着忽视投资于物的必要性。财政的作用应当协助投资于物与投资于人的相辅相成。面对有效需求不足的现状，不能简单对立消费与投资，而应当注重消费内生动力的增强。当前，居民消费能力的弱势主要源于收入增速放缓，需要投资于物来支撑居民收入增长和高质量就业岗位的创造。若一味削弱投资于物，可能会导致优质就业机会的流失，制约新的经济动能的健康成长。

在实践中，应当提升财政政策的效能，通过优化财政支出结构和完善税收政策，发挥财政资金的引导作用。需要保持物质资本投资的合理规模，提高民生支出的比重，扩大所有人群的有效投资。在继续支持物质资本投资的同时，着重推进新型基础设施、战略性新兴产业等领域的投资。同时，财政应向教育、健康、技能培训等领域偏重，加大资金投入，改善劳动者的职业技能和收入水平。另一方面，应建立与投资于人相关的税收政策，改善个人所得税的扣除政策，增强对家庭整个生命周期的人力资本投入的支持。企业所得税方面，应给予企业对人力资本投入的加计扣除，实施差异化的优惠政策以支持中小微企业发展，鼓励设备更新与技术改造的投资。

此外，还需深化财税体制改革，理顺财权与事权的关系，促进物质资本与人力资本的协同发展。一方面，要理顺政府间的财政关系，明确基本公共服务等事项的财政事权，提高对地方的财政支援力度。增加均衡性转移支付，确保地方为民生服务提供足够的财力保障。另一方面，强化财政资源的统筹，提高国有资本收益上缴公共财政的比例，集中资源支持重大战略任务，确保物与人投资的合力形成。此外，要增加地方自主财力，建立更有效的地方税体系，增强地方的民生保障能力，健全预算管理制度，防止低效投资的情况，完善绩效评价体系，加速制订与高质量发展相匹配的政府债务管理机制，推动投资在物质与人力资本之间的紧密结合。

（作者系教育部习近平新时代中国特色社会主义思想研究中心特约研究员、财经大学校长）